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SEMA SCter<-TiFiQUE LE PLANNING-PROGRAMNIING-BUDCETING-SYSTEM PAR JEAN-CLAUDE BLUET 9 ri Cl SOMMAIRE Pages RÉSUME 1 AVANT-PROPOS 2 1 - DÉFINITION DU P. P. B. s. 4 2 - FONCTIONNALISA ION DU BUDGET 15 A - L'évolution budgétaire 16 B. Le P. P. B. s. et fort 3 - L'APPROCHE STRA ECONOMIQUE ET SO A - L'appréhension d B - La structure des p ora Snipe to 4 - L'ANALYSE DES PROGRAMMES 43 A - Les modalités de l'analyse - Les critères 44 B - L'analyse coût-efficacité 46 C - L'analyse de système 49 D - L'analyse du système et la théorie économique 53 CONCLUSION 63 BIBLIOGRAPHIE 72 1.

RESUME Le p. p. B. S. st une technique budgétaire qui sous-tend les actions de planification, de programmation et d’élaboration du budget, et qui intègre en un tout cohérent. Il se présente comme un cadre systématique d’articulations de tâches administratives, où stratégie et tactique psychanalytique car il réduit l’obscurité en disséquant toutes les activités de l’administration en fonction des missions lul sont reconnues. La particpation devient plus consciente, et l’esprit de responsabilité s’accroit et se diffuse dans tous les services concernés Le P. P. B. S. st une procédure qui doit susciter beaucoup de éformes et peut avoir dans certains cas un caractère révolutionnaire. 2. AVANT-PROPOS . Cet article nia qu’un objet de synthèse. Le P. P. B. S. a été trop bien décrit (1 ) et si fréquemment repris et illustré dans des études et des articles, qu’une présentation supplémentaire détaillée ne peut avoir une utilité quelconque. Cest pourquoi les techniques utilisées ne sont qu’esquissées, et des problèmes importants relevant de son champ d’appli- cation très étendu ne sont pas abordés ni même énoncés, de façon à alléger le texte.

Nous nous contentons de dresser un cadre dans lequel normalement es problèmes devraient trouver leur place. De nombreux pays, dont la France, observent avec beaucoup d’intérêt la façon dont est conduite, et ce qu’il advient de cette expérience budgé- taire actuelle aux Etats-Unis. En effet, sa mise en application extrê- mement tentante par ailleurs, pose des problèmes très ardus, et en cas de réussite, peut provoquer des mutations importantes qui ne peuvent pa- raïtre souhaitables à tous.

Le problème en jeu est cel PAGF OF it être le comportement bible du P. P. B. S. On pourra y consulter notamment les articles essentiels d’Arthur SMITHIES : « Conceptual Framework for he Program Budget », ch. 2 et de Gêner H. FISCHER : « The Rôle of Cost-lJtilityAnalysis ln programm Budget », ch. 3. 3. KATZENBACH (1) dans son étude classique de la cavalerie « montre que l’his toire est parsemée d’institutions refusant le défi de l’évidence ».

Il un fait que les institutions ont une tendance inéluctable à se replier sur elles-mêmes, à ne s’intéresser qu’à leurs activités, et à ne se soucier que de leurs moyens ; et elles ne prennent pas conscience de leur obsoles- cence. Les idéals, par ailleurs reconnus, sont absents de leur tâche rou- tinière. Le P. P. B. S. , ou tout autre procédure budgétaire s’en inspirant, suffira-t-il à être le ferment susceptible de développer la symbiose des Services de l’Etat ? (1) E. L.

KATZENBACH : « The Horse Cavalry in the Twentieth Century : A study in Policy Response », Public Policy, 1958, Graduate School of Public Administration, Havard University, p. 121. 4. 1. DEFINIT. ION DU P. p. g. s. Le budget est un document exclusivement financier. Suivant la formule célèbre du décret du 31 Mai 1862 : « Le budget est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses de l’Etat et es autres servlces que les lois assujettissent aux mêmes règles ». Mais la conception budgétaire s’est radicalement modifiée au cours du temps.

Cette évolution s’est traduite essentiellement par un rapproche- ment de la comptabilité p a comptabilité nationale PAGF 3 OF consistait a dresser un inventaire des besoins en argent de l’Etat, et il était présenté au Parlement comme un devis d’administratlon. C’est l’époque de la fameuse formule Gaston JEZE : « Il y a des dépenses publiques, il faut les couvrir » actuellement, la procédure d’autorisation par le Parlement des dé enses et des recettes de l’Etat sanctionne une politique économique.

Le budget, qui prépare l’action économique à venir de l’Etat, conduit logiquement à une procédure de prévision financière à un an, dont le champ s’est progressivement élargi. Le principe de l’annualité budgétaire a d’abord été transgressé dans les faits, puisque d’une part la loi des Finances peut être modifiée en cours d’année par des lois rectificatives et qu’elle permet, d’autre part par le mécanisme des « autorisations de programme » des « crédits de paiement », la mise en chaniter et la poursuite de rands travaux d’équipement s’étageant sur plusieurs années. . Plus généralement, la prévision financière siest insérée dans une planifi- cation à plus long terme de l’économie nationale, de façon ? assurer la cohérence et la compatibilité des interventions de l’Etat avec l’expansion et l’orientation de son économie. On a d’abord établi des « comptes de la nation », regroupant le compte « secteur public » et les « ‘comptes entreprises i « particuliers » et « étrangers » ; ces comptes indiquent l’évolution econa- mique nationale dans le p base de ces comptes économique et l’établissement du budget de l’Etat.

Les premiers pays à s’être engagés dans la voie des budgets économiques ont été les pays socialistes, puis les pays anglo-saxons et les pays nor- diques. La France a marqué un certain retard (1). Ces budgets constituent des « tests de cohérence » des mesures de politique économique projetées et ils éclairent le budget de l’Etat. Mais la prise en compte du futur, même dans un budget annuel, ne peut s’arrêter aux échéances du court et du moyen terme. Des rapports de géné- ration sont parfois en jeu, impliquant des dépenses immédiates.

Aussi, par delà ces comptes prospectifs il est nécessaire de rattacher le udget aux perspectives et aux directives à long terme qui sont rassemblées selon les pays dans des plans indicatifs ou impératifs à caractère peris dique : septennaux, quinquennaux, quadriennaux ou triennaux. (1 ) L ‘existence officielle de la « Commission des Comptes et des Budgets Économiques de la Nation » date du 18 Février 1952. M. Pierre MENDES- FRANCE’en était le Président… 6. Comment assurer de façon opérationnelle cette continuité ?

Elle apparait naturelle dans les pays socialistes dans lesquels domine une structure économique planifiée rigoureuse. Et pourtant le pays le plus capitaliste ui ne jouissait que d’un emb on de laniflcation a répondu de façon PAGF s OF Etats-Unis à partir de l’exercice 1967-1968. Le P. P. B. S. se résume ainsi « Les propositions de dépenses doivent être examinées à la lumière des objectifs de la nation ». Cette formulation, raisonnable en soi, ne semble pas transformer radica lement l’évolution passée.

Pourtant le phénomène capital vient du fait que ces objectifs sont « intériorisés » dans le processus d’élaboration du ils ne sont plus des guides, jouant le rôle de « boussoles » ou de « radars » mais des éléments intégrés qui « téléguident » l’action économique. Les choix budgétaires deviennent « porteurs » d’objectifs. Et comme par un mécanisme d’actualisation, la conscience du futur va pénétrer les ponsables du budget. Cest pourquoi le Président JOHNSON espère que le P. P. B. S. régénèrera ses administrations et par delà les budgets cautionnent leurs activités. . Tout au long de la procédure P. P. B. S. on doit penser en termes d’objectifs • toutes les réflexions, toutes les actions suscitées sont orientées en vue de l’accomplissement des objectifs généraux caractéristiques de la politique nationale en cours. Ansi les bases des choix budgétaires sont xplicitées en fonction de ces objectifs. De même, les instruments d’analyse, auxquels on recourt, mesurent le de ré de réalisation des programmes par rapport ? continue des objectifs de la nation, et une refonte annuelle de la planification au terme de chaque budget. n nouveau style de planification « induite » prend naissance ? caractère multi-décisionnel. L’objet de la procédure P. P. B. S. n’est plus, pour reprendre l’expression imagée et rituelle, le « partage du gâteau public » (1). Cette proposition a pesé lourdement dans le passé. Dans l’esprit P. P. B. S. , elle est ? roscrire, car elle consacre le fait que le budget public réalise un partage entre des moyens qui n’ont d’autres raisons d’être que leur exis- tencd) ou même pour reprendre des conceptualisations plus modernes, que le budget procède à la répartition des ressources qui maximise le bien-être de la Société.

Ces formulations expriment des états statiques, ont un carac- tère lénifiant et répondent à des conceptions de sociétés achevées ou sur le déclin. (1 ) GORHAM, Assistant Secretary (Planning and Evaluation) au Département ; de la Santé, de l’Education et des Affaires Sociales (H. E. W. , sous- titre avec beaucoup d’esprit son dernier article sur le P. P. B. S. dans la revue SEDEIS (24) : « L’affûtage du couteau qui partage le gâteau public ». Dans cette opération, s’exprime en effet toute la différence entre un budget P. P. B. S. et un budget de moyens. . Au vingtième siècle nos sociétés, développées ou non, sont en pleine mutation. Les biens et services collectifs qu’il nous faut assumer s’éten- dent à perte de vue, de so PAGF 7 OF sions qui s’exercent développement ; mais elles sont insuffisantes parce que les luttes, la pauvreté, les maladies et le sous-développement culturel évissent de façon inégale dans tous les pays ; elles sont insatisfaisantes car sociétés ne se complaisent pas dans les productions qu’elles entreprennent ni dans les « civilisations de consommation » qu’elles érigent.

Celles-ci exigent un dépassement continu, stimulé par la recherche et sanctionné par le progrès technique se diffusant à tous les échelons de la vie écono- mique et sociale. L’univers des besoins se cristallise en idéologies plus ou moins conscientes qui canalisent les énergies et dont les éléments polarisateurs, les objectifs, sont des germes de programmes d’actions. Le P. P. B. st la transcription logique en termes budgétaires des exigences économiques du développement.

Face à ces perspectives prometteuses, la méthodologie impliquée par la procédure P. P. B. S. n’est que balbutiante. Proportionnellement au champ qu’elle recouvre, celui-ci fait largement appel à des types d’analyses quantitatives qui ont fait leur preuve, par exemple les analyses coût- efficacité, les sous-optimalisations de fonctions d’utilité collective, etc… Elle les replace à leur juste valeur.

Les innovations apparaitront au fur et à mesure de son application aux différents domaines de la e et sociale. Quoiqu’il en PAGF BOF au secteur quaternaire » (1). Pratiquement, le P. P. B. S. est avant tout un cadre travail systématique qui articule les tâches administratives pour serair au mieux la collectivité. Il se présente comme une technique qul sous- tend les activités de planification, de programmation, et d’élaboration du budget et qui les intègre en un tout cohérent.

On le traduira par un diagramme de tâches, associant trois phases – la première phase est d’ordre stratégique (planning) : elle concerne l’appréhension des objectifs et la reconnaissance des cheminements logiques qui les concrétisent. Elle se développe normalement selon une structure de programmes convergeant vers ces objectifs (output oriented) ; – la deuxième phase est de nature tactique (programmng) : elle sélec- tionne les programmes qui permettront de réaliser ces objectifs.

Cest une phase analytique dominée par le calcul (programm analysis) ; – la troisième phase est budgétaire (budgeting) : c’est une phase regroupement. Elle traduit en termes monétaires l’ensemble des pro- grammes retenus, et elle mesure le degré de réalisatlon des objec- tifs qu’ils desservent dans l’unité physique ou monétaire appropriée à leur nature. Elle conduit à la confection de plans physiques et financiers se déroulant su ées ; seule la première PAGF g OF . nnuel I PLANN I NG PROGRAMMING B U DGET NG PLANNING BUDGETING stratégie tactique plans de dépenses z Reconnaissance Analyse et / ü Reconnaissance Analyse et Elaboration des des objectifs sélection plans physiques et de la struc- des programmes et financiers ture de pro- grammes associée En votant des budgets préparés par le P. P. B. S. , on ratifie des tifs. Cette conceptualisation en termes d’objectifs implique les conséquences suivantes . – les objectifs se conçoivent dans le long terme : ils condensent ‘avenir, les évolutions irréversibles, les aspirations des géné- rations suivantes…

La rationalité des choix s’effectue par consé- quent en fonction du moyen et du long terme. Si la planification n’existe pas, elle est provoquée ; si elle existe, il faut assurer une continuité entre l’élaboration du budget et la planification ; t – les objectifs sont quantifiés dans des plans de dépenses. Il se dégage donc une fonction de préférence nationale hiérarchisant des objectifs. Et l’on a laipossibilité de marquer ou non son approbation à une tique économique et sociale ex licite. La participation des élus de