Essai sur la notion de service public ; J. Chevalier

Essai la notion juridique de servicepublicsur par Jacques CHEVALLIER Profes eur à l’ On iversié d’A mi ens Pour la plupart des auteurs, la crise du service public résulte en tout premier lieu de sôn imprécisionconceptuelle il seraitdêsormais imoossible de donner à une notion référencenstables ctu de points de rôle important en droit administratif’ Si l’on admet cette analyse. ‘orisine de la crise de la notion de servicepublic est facile à dêceler: fautê dtinteriention expresse êgislateur,la quàlification de servicepublic dépend essentieldu lement de l’a_ppréciation ormulêepar le juge adminiâtratif ; eic’est l’attitude souple,variableet évolutiveadoptêèpar èefui-ciqui entretienttoutesles êquivoques. On ne trouve pas actue-ilement définition claire du servicenublic en lurisprudence et le’ juge ne cherchenullement à combler cette laôune : l’essenie des institutions, pour définir seuiement les actes qui manifestent l’existence sociale de celles-ci.

C’est dans cette Derspectiveque la iurisprudence du senticé public fait écho à certains thèmes de la philosophie d’aujoûrd’liui… ri Cest la thèse dite de l’existeniialisme juridique. a doctrine française-du droit public. ‘a pas manqué de rêagir ? cette conception, dans laquelle elle a cru déceler un iecul du droit âdministratif: Répons eb es faiseursdesvstèmes,D. 1951 , pp. 99ss). ru luge tennemidelachoseensoir,-dosànt’etnua n Ça n ts el o rait’rdescir constances concrète sr. les élément sd e sa solu tion. lisseraitvitedel’èiistentialismeàl 1 1T10 ressionnisme. L’impressionqisme juridique, le jugement rendu au seul vu de l’ambiance d’une affaire, aboutissent à la mort du Droit. A- touf le moinsl des formules ondoyantes et chatoyantes à l’excès, où ia nuance ne permettrait plus de discerner la couleur, où la part laidsée? ‘appréciâtion subiectivé du iuse étoufferait la part de r l’objectivement connaissable r bar l’assuietti, féràit reprendreâu droir léclemin des sanctuaires et le ramènerait à sa forme premièie ; l’ésotêrisme aristociatique…

La stabilité des catégories juridiques, c’est la possibilité poui l’hommé de connaltre la règleette prévoir les effets de ses actes. ) ‘k Cette étude reproduit le texte de Confêrences dont on a conservê le style oral. 138 OF JacquesCHEVALLlER Et oourtant. l’attitude du iuee administratif n’a pas changé et l’analyse de M. Chenot demeure touioufs valable. i on ne trouîe*plus de défenses et iltustl’ations aussi retentissantes.

Ce dont témoigneht les analysés dépitées de la doctrine, qui s’acharne à courir derrière la jurisprudence pour y déceler une certalne loglque : M. Waline (r Empirisme et conceptualisme dans la mêthode juridique : faut-il tuer les catégories iuridiaues ? r. Mélanges Dabin 1963. I, pp. 355 ss) : < Nous ne savons pas ce qu'est exactement (le qie la iurisorudence rid veut pas le dire. Je dis bien : ne veut pas le dire, car son abstention"est con'scientéet svitérriatique.

A l’heure actuelle, on ne peut pas, en France, donner d’autre éfinition du service publil que l’uie de celles-ci : toute activité que lâ jurisprudence du tribunal des conflits, du conseil d’Etat et âe la cour de cassation sont d’accord pour qualifier service public, ou que ces mêmes juridictions estiment devoir être régies par le droit public L. Nizard (r A propos de la notion de service public : un iuqe que veut gouverner r D. 1954, l, Chron Ml) : < C'est Îa cbnviction du iuse qui fait lè service pu-bfic... une coi'viction fondée sur une peséê éminemment subiective d'élémenti qûantitatifs et quafitatifs...

L’imprêcisian de la notion… n’est ni tolérée. i subie Pâr le iuee. mais bieri voulue Dar lui… II v a service public quand, et dans la mesure où, le iuse estime nêcessalrekàl’intérêt public d’appliquer un rêslme iirridiquê spécial, à l’application du drôit-administratif à des êspècesoù le jugg l’estime opportuné et où la réTêren-ce critèrèiraditionnel ne permettrait pas d’obte tat ) PAGF 3 OF pas d’obtenif un tel résultat ) On ne peut dès lors s’étonner de la crise de la notion de semcepublic, et de l’impoisibilitê apparentede trouver une dêfinition stable.

A notre avis, cependanf,ce diagnosiic est erronê : non seulementil est possible e donner une définition cla »ireet opérationnelle du service public, mais encore cette définition est calquée sur la dêfinition ancienne, qui demeure pratiquement inchangêe ; l’évolution de l’administration française a seulement eu pour effet de transforrner ses implications concrètes. Si crise il y a, c’est celle de l’admini. strationfrançaise, ôt non celle de la définition du servtcepublic qui restevalable dans sesgrandes lignes.

Selon la doctrine, la crise de la notion de service public résulterait de la transformation de la dêfinition ancienne, qui associaitétroitement des ?lêmentsorganique et matériel, en une définition d’ordre exclusivementmatériel : au liéu dtêtre une activitê prise en charge par l’administration, le service public ne seraitplus qu’une aativitêd’intêrêt gênêralprésentantquelques traitâ originaux Itmpoitance de ces traits au régard dir servicepdblic-dêpendant de l’appréciation in concretodu juge administratif Cette présentationde la crise de la notion de servicepublic n’est pas conforrneà la réalitêdeschoses D’une part, Xa notion de service ublic a toujours été une notion d’ordre distinguer une chose,une notion). La notion elle-mêmereste, comme par le passé,d’ordre matêriel. . D’autre part, l’inflexion des critèresest pour le moins relative.

Sansdoute, les mutatiôns subies oar l’administrationA française ont-elles modifié sensiblement les conditionâ de qualification de l’activité de service public : l’intervention accrue des persoines privêes dans les tâches adminislratives, et ? l’inversele développenient l’erirprisepublique sur la vie sociale,ont rendu moins claire la lighè de dêmarcationentie le sècteurpublic et le secteurprivê et rendent indispènsableune analyseplus attentive de l’intention des Pouvoirs Publics. Mais cètte êvolution ne âe tiaduit pas par une remise en causedes critères anciens,qui demeurent toujours vâlablès,sous téserved’un déplacementde leur ordre d’imoortance. l. UNE DEFINITION INCHANGEE D’après sa définition originaire, le servicepublic êtaitl’activité d’intérêt Essai sur la notion juridique de senice public ênéral prise en charse par l’administration. Cette définition aurait étê inéchie en deux sensdiTférènts opposés: et dans un sens restrictif, la gestion d’une activité par l’administration ne serait pas. anstous les cas inspTrêe l’intêrêt gênéràlet ne présenterait ar PAGF s OF fois plus réstreint et plus êtendu. _qu’elle. D’où, dispariti’on duAcritèreorganique,qûi ne serait plus d’aucuneutililê pour savoirs’iiy a ou non service pillJtic. personne publique personneprlvée sen,’icepublic activité privée situation ancienne situation actuelle A. – LA DEFINITION ORIGINAIRE La-thêorie du servicepublic s’est développée dêbut du XXème siècle partir du cêIèbréotu. ug »Adu conseiilerd’Etat la respônsabiiiteaé la puissancepublique > (1906). S’inspirant de l’arrêt < Blanco i de 1873, G. Teissiertrouvè dans la notion de seflice public la notion-clêpour fonder la c. pétencede la juridiction administrative. La thêorie est ensuite systématlsee sur. le. plande la philosop iervice public... Cest une rêvolution véritable. lœ service public est aulourd'hui la pierre anzulaire du droit administratiffrançais. Cette notion sert à remodelei toutes les inltitutions du ilroit pubïic r. Or, cettenotion estdiune remarquableclartê conceptuelle Jacaues CHEVALLIER 1 . La prêsentationclassique. publics,et donc, non seulement la droit de 1 'Étatest le droit des services toute activité administrative constitue en principe un service public, mais encore seule l'activitê administrativepeut constiluer un en,'icepublic.

La notion de servicepublic est aussiétendueque l’activitê des Pouvoirspublics : eHe coïncide exaôtementavec elle. L’activité de servicepublic implique la gestionpar un organeadministratif : – L. Dupuit (00. cit) service public : < C'est toute activitê dont l'accomplissement doit être assurê, parce que l'accomplissement de cette activité est indispensable ? réslé et coîtrôlê'oar les souvernanAts I ' i n ter dépendancé sociale,e tqu'elleestdenaturetellequ'ellene réàlisatio ne tau' déveloËpemenre d peut être réalisêe complêtèment que par l'interlention des gouvernants 7 OF ên. Cecirenvoit au problèmedu contenude f intérêt gênéral,qui est contingent. En revanche, est beaucoupplus facile de savoir si telle personne nêcessaires trouventen effet publique ou privée: les élêments d'appréciation dans sonstatut, Comme toute personnepublique gère un servicepublic, il suffrt de c! ercher si une personirepubliqùe est'enéausepour décôuvrir par le fait même la déc-oule nature de public. be la qualificationdu gestionnaire s'ily a service l'aciivitê. Grâci à cette réféience organiquei la notion de service public est dotêed'une très grandeprécisionconceptuelle. 2. Les correctifsà apporter. Les analyses des théoriciensde l'école du servicepub. ligsont cependant plus nuancêes qu'on le croit généralementles critèresorganlque beaucoup matériel'n'e colncidentqire de manièrÈpartielle; deux types d'atlénuations public. nnoncent dêjàles nouveàux contoursde la dêfinitiondu service a) D'abord, et dans un sen PAGF BOF ains auteurs attachent it public. i'est-à-direunrêgimefuridiquespéè i all ( . Revistàd edreotbubfic>1 92 60. 167) – De même’ Hauriou. qui a touiours admis l’importancede la notion de (c’estmême lui qui en’a parlê le premier en_1892 il est donc ublic 1′ Hauriou-puissance faux deaparler d’une oppositioâ : Duguit-servicé publique, comme on le prétend gênêralement. Les deux auteurs pas que la qûestion dù servicepublic les divisait), a insisté èonsicfêraient parallélementiur Itutilitê de la notion de puisiance publique. Téléscopage Essai sur la notion juridiqu. de sentice 141 entre les deux notions : ne sont services publicspour Hauriou, que les activités inhêrentesà la puissancepublique et qui ne peuvent être exercéespar les parilcullers. Pour Jèzecommepour Hauriou, il y a donc toute une frange de l’activitê administrative ne relève pasdu servicê ublic parcequ•ellen’éstpas exercêe suivant des mo-clalités PAGF OF oarfaitement valables de nos jours. Selon liri, Dire qu’un service devient ou doit devenir un selvice pu61ic, cela veut dire que ce service sera organisê par les souvernants et qu’il fonctionnera sous leur conirôle. Mais cela ne Verit pas dire què les aeënts qui en seroht charsés et les richessesqui y seront effectuéesseront placêes nêcessaireni-ent sous la dépendariceimmëdiateèt directe des gou’Vernants.

Au contrâiré, l’ausmentation du nombredes pûblics implique une décentralisationle plus en plus grande de ces se »rvices (Traité, op. it) Tout est dans cette citation : – L’idée que l’élémentorganiqueest un lien qui peut s’exprimerpar contrôleet non par 7apriseen chargedirecte. – L’annonce de l’évolution de l’administration française vers une délêgationde plus en plus accentuée publiques sur des des responsabilités personnes prlvees. Or, cette analyse de Duguit n’est pas seulementprospective. Elle rend c. ompte d’une sériê de situaiions impôrtantes et conirues. Et d’abord, de l’existence la concession. des Depuisla fin du XIXème siècle, particuliersse sont trouvés associêsà l’action administrative, notamment dans le secteur économique,