D’abord

D’abord, il a été utilisé pour les servicesqu’il était souhaitable de laire bénéficier des libéralités de personnesprivées. Le statut d’établissesait ment public permet en eflet d’attirer les libéralités parce que le donate ur que sa donatibn sera bien affectéeau service et n’ira pas se noyer ans le budgèt généralde l’Etat ou dune collectivité locale : les servicesd’assistanceet les Servicesculturels ont été personnaliséspour ce motif 2.

Le procédé a ëté, employé ensuitepour les activités qu’il fallait doter dune relative_libertépour des râisons politiques ou des traditions historiques: l’autonomie des établisse- 1. J. Chevallier, Le service public „ 1971,pp. IL-12. 2. Le statut d’établissement public s’est ainsi appliqué aux hôpitaux, aux hospices, aux bureaux d’aide sociale, aux musées, aux organismes de recherche. lacques Uhevallrcr ments d’enseignementcorresponddirectement à cette réoccupation.. _’établissement publià a servi aussi à alléger les attributions de certains ministres qui, grâce à iui, se voient déchargésde la direction difficile de certainsservicestechiliq,rer et ne gardent plus qù’un pouvoir de contrôle lointain et donc plus aisé à iemplir. Enîn le pi’océdêa permis d’assouplir les méthodesadministratives traditiônnellesdans le secteur industriel et commercial tout en permettant de veiller à l’impératif d’équili t de rentabilité. OF moùvement continuera après la secondeguerre mondiale, et la plupafi des services nationalisés prendront le statut juridique ‘établissement public 3. Les conditions de coexistencedes diversesformes institutionnellesde prise en charge des servicespublics ne sont pas demeurées_intangibles. D’une part, l’établissementpublic est devenu le procédé normal de gestion publique des servicespublici: la plupart des nouvèaux servicesont bénéficié de-la personnalité môrale, et de nombreusesrégies ont été transformées en établissements publics.

Cette évolution est logique: l’intervention administrative. apparaît de s’impose ilus en plus teintéede technicité,et la spécialisationdes- gestionnaires vec de Illus en plus de force. Par ailleurs, l’autonomie- dg. gestionpermet. seule dappréciêr les résultats de l’entreprise au regard de l’idée de rentabilité qui, long-temps -premiernégligéedans le secteur public, est passéedepuis le rapport Nora rJng des préoccupations.

Dlautre part, devant l’extension de leurs responsabilités,lespouvoirs publics ont cherché à recourir à la collaboration dej personnesprivêes et à l’avoriser l’interpénétration des . secteurspublic. et privé jusqu’alofs étroitement cloisonnés. Cette volonté a abouti diversifier àavaniuge les gestionnairesdes double volution, loin de remettre en cause la v ion d’établissementpublic 3 OF d’établissementsdotés de compéte_nces paralysant contrôle échapper moins larges et cherchant, dans tous de l’autorité de tutelle. 3.

Le contenujuridique de la notion d’établissementpublic, précisédepuis le célèbre arrêt de la Cour de Cassationdu 5 mars 1 8564, rr’â, pendant longtemps, soulevé aucune controverse. personnemorale de droit public, agissant dans un domaine spécialiséde l’action administrativeet placé sous la tutelle d’une collectivité publique, l’établissementpublic paraissaitprésenterune réelle ohérenceau nivèau de sa définition. Cette clarté a, semble-t- il,disparu, et 3. Soixante-trois établissements publics industriels et commerciaux ont été créés en deux ans, de 1944à 1946. . D. 1856,1, 121. L’arrêt intervient, rappelons-le,( a contrario u puisqu’il refgse aux caisses d’épargne le statut d’établissement publlc. Son intérêt – vfent de ce qu’il pr. end la peine d’ènuinérer les traits distinctifs des établissements- publics que ne possèdent précisémentpas les caissesd’épargne: approbation du budget, tutelle gouvernementale.. Placede l’Etablissementpublic en Droit administratiffrançais a doctrine dénoncel’imprécision d’une notion qui, ayant perdu sa consistance 4 OF latent publics (Il). ui a{lectede manière permanentel’ensembledes établissements UNE NOTION COHERENTE 4. En 1948,M. Drago constataitt que s’. Dt social, 1972,p. 133. Placede l’Etablissementpublic en Drott administrattflrançais du pouvoir d’expropriationle. Le régime est donc toujours, en tout ou en partie, exorbitant du droit commun. Le critère de la tutelle n’est pas plus déterminant. Rattachéà une collectivité territorialeœ, l’établissementpublic est sans doute soumis à un contrôle d utilité e tutelle, qui existemême sans texte forme12r.

Mais les établissements publique sont soumisà une surveillanceidentiquede la part de l’autorité supérieure : pour ceux qui gèrentun servicepublic, la tutelle est la règle2 et elle ne se différencie pas de celle qui pèse sur les personnespubliques ; quant à ceux qui ne gèrent pas de service public, ils sont en principe étroitementcontrôlés sur le plan de leur fonctionnement administratif et financier, les contrôles devenant particulièrementpesantsen cas d’aide de l’Etat Les procédés de financementne s’opposentpas toujours en raison de la iversité des ressourcesd ntspublics qui varient en s OF décider de la création de nouveauxorganismespublics ; on ne pourrait concevoirque des personnespubliques existent à l’état virtuel sans que les pouvoirs publics l’aient voulu. Il faut une décision expressepour conférer la qualité d’établissementpublic : la simple similitude d’activité ou de régimene suflit pas à justifier l’attribution d’un tel statut. Certes, l’intention des pouvoirs publics n’est pas toujours évidenteet les méthodesclassiquesd’interprétation par les travaux préparatoirespeuvent se révéler insuffisantes. e juge aura alors recoursà une séried’indicespour décelercette intention; et parmi ces indices, l’origine de l’organismetient une place importante: si l’établissementprovient dune initiative publique, une véritable présomption peut être établie en faveur de son caractère public et seule une formulation expresseen sens contraire ou des signesnettement opposéspermettront de la 19. Cest le cas des concessionnaires de mines, de chutes d’eau et d’opérations de rénovation urbaine ou des propriétaires de sources thermales. 20. J. -C. Douence,  » Le rattachement des établissements publics ne collectivité territoriale D, A. J. D. A. , 1971,pp. 4 et ss. Janvier 21. C. E. 13 1965,Calssedes écolesdu X » arrondissement,AJ. D. A. ,1 965,p. 116 22. at exemple, les fédérations départementales de chasseurs ne sont pas des établissements publics, mais le ministre nomme leur président et leurs activité et budget sont soumis au contrôle de l’administration. De même les ministres de tutelle nomment les membres du conseil d’administration des centres techniques industriels et contrôlent leur activité par l’intermédiaire d’un comm vernement doté d’un 6 OF secteur industriel et commercial e rémunèrent sur les usagers. 25. C’est le problème des ressources de l’ORTF qui, malgré son caractère industriel et commercial, tire la majeure partie de ses resôuices il’une redevance parafiscale, par crainte d’une emprise exagéréedes intérêts privés sur son activité. acques Chevallier renverser. une présomption inverse existe lorsque c’est une initiative privée qui a donné naissanceà l’établissement: le statut publie ne sera accordéque si des élémentsdéterminantssont découvertspar le juge. Il convient de rappeler cependant que l’origine de l’organisme est seulement un indice servani rouver l’intention des pouvoirs publics : l’élément subjectif reste l’unique critère valable de l’établissementpublic et ce principe de définition est identique à celui qui est utilisé en ce qui concernele service public 26. b) La distinction de l’établissetnent public et de la société d’économie mixte. 9.

A priori la distinction est simple, car elle repose sur une analysede l’origine et de la composition du capital : l’établissementpublic se caractérise par la présence exclusive du capital public, tandis que la société déconomie mixte implique une associationde fonds publics et de fonds rivés. Et cette différence de structures fi aîne des Régied’établlssementpublic et certains auteurs, elle pas expressément tel M. de Laubadère,en avaientdéduit qu’il s’agissaiten Éalitê d’un organisme ne peut se comprendre que par référence au principe de spécialité. 18 administratif est investi de compétenceslimitées47,et il ne peut servir à diflérencier fondamentalementles établissementspublics des collectivités territoriales. 17. « ) La subordinationdes établissements publics vis-à-visde la collectivité publique à laquelle ils sont rattachésne peut pas davantageservll de critère arce que cette subordinationconstitueune dénaturavalable de différenciation, tion de la notion d’établissementpublic et doit être, en tant que telle, dénoncée. L’êtablissementpublic relève du même principe de décentralisationque les collectivités locales. L’application effective de ce principe supposel’adbption de certainesmodalitésd’organisation,et notammenf elle implique que les-dirigeantsdu servicedécentralisépossèdent,du fait de leur mode de désignationet de leur statut personnel,de réellesgarantiesd’indépendancevis-à- visde l’autorité supérieure. L’établissementpublic doit être géré, omme la collectivité locale, par des organesqui lui soient propreset non par des fonctionnairesplacés sousle pouvoir de commandementdes gouvernants.

Le problèmevient de ce qu’en l’êtat actuel de l’organisation administrative française,les dirigeantsdes publics possèdentrareme n personnelet des usagers. cependant,il faut bien constater que ces hypothèsessont relativement rares, et les auteurs sont conduits, ou bien condamner l’idée même de décentralisationpar servicesqui n’aurait pas de contenu réel » ou bien à estimer que les établissementspublics sont de plusieurs types difiérents,le statut déconcentrése révélant tre la règle généraleae. Cette double argumentation parait critiquable; le fait qu’une des impli cations essentiellesde la décentralisationait été,si rarement perçue, explique précisémentque les établissernents publics soient en crise, du fait de l’adoption de mauvaisprincipesde gestion.

Les lacunesdu droit positif en ce qui concerne publics ne doivent pas être érigéesen tant que prinle statut des cipes normatifs ; ce n’est pas parce que l’idée de décentralisationest mal appliquée en droit administratif français qu’il faut l’abandonner. Il convient au contraire de faire en sorte que s€sexigencessoient compriseset cceptées. 18. Les différencesde fait existant actuellemententre le statut des collectivités locales et celui des établissementspublics traduisent seulementune prise de consciencevariable des implications d’un principe de décentralisation,qui 47. Ceci est également vrai, contrairement à ce que pense la doctrine, pour l’Etat. Q! ur Etat, ôn entend le titulaire du pouvoir dè contrainte, il n’est’pàs exact de dire que l’Etat est par nature rebelle à toute idée de spécialité : La Constitution, les déclarations et principes Oit limitent bien l’étendue société Unipain, R. D. P. , 1970, p. 423, note Waline), il veut seulement dire qu’entre deux sen,’ices exploités en régie par l’Etat, le principe de spécialité ne peut jouer parce que ces deux services relèvent d’une seule et même personne juridique et non que les compétences de l’Etat ne sont pas limitées. 48. En ce sens C. Eisenmann, < Centralisation et décentralisation, 1947, et aussi F.. P. Benoît, ce droit administratif français 1968, pp. 202-204. 49. A. Hamont, ( La déconcentration des services publics Thèse Bordeaux, 1948. Place de l'Etablissementpublic en Droit admùùstratil français 19 devrait. ourtant s'exprimer de manière identique. Ces différencesne peuvent servir de critère de distinction théorique, cat elles ne sont justifiéespar-aucune idée d'ensemblesO. Ft d'ailleurs, au sein de ces deux catégories,leô situations intermédiairessont la règle