PLANIFICATION NATIONALE ET PLANIFICATION LOCALE

RÉFLEXIONS PRÉLIMINAIRES MPCE – PNUD Décembre 1999 2 TABLE DES MATIÈRES INTRODUCTION: L’OBJET… 3 2. – or65 Sni* to View LES OBJETS DE LA P DE PLANIFICATION ÈMES LES ÉLÉMENTS STRUCTURANTS À INTÉGRER DANS LA CONCEPTION DUN SYSTEME DE PLANIFICATION…… ….. 8 3. 1 Les prescrits de la 3. 2 L’impact des politiques publiques….. 3. 3 Les modalités de la coopération externe….. ……. 15 3. La situation de l’administration publique. 3. 5 Les particularités de … 17 4. – LE CADRE DE LA PLANIFICATION…… ……….. 18 4. De premiers éléments de cohérence technique………. Modernisation de l’État visent, notamment, la mise en place d’institutions, d’administrations et de mécanismes décisionnels. Il s’avère donc important, dans ce contexte, que les propositions et choix à venir en la matière s’appuient sur des réflexions d’ensemble sur la planification.

L’objet et les pratiques de planification doivent être redéfinis. Les provisions constitutionnelles, la réforme de l’État et les attentes de la population tracent la voie à cette redéfinition, au partage de compétences entre les niveaux national et décentralisés de planification. La modélisation d’un système de planification articulant le national et le local a donc été retenue comme premier élément de la réflexion à conduire et constitue l’objet du présent document.

Toutefois, les délais de réalisation ne permettent de présenter qu’une esquisse de modèle pour un tel système de planification articulant le national et le local, ainsi que les principaux principes et paramètres techniques, organisationnels et financiers pour chacun des niveaux de planification. Ici, le niveau de réalisation du produit est également conditionné par l’absence de précision légale oncernant les institutions nationales et territoriales.

De plus, le calendrier d’exécution n’a permis d’intégrer que très partiellement les orientations des travaux en cours sur l’élaboration des réformes en ce qui concerne l’administration publique, la décentralisation et la participation. Le présent document inclut donc : OF la conception d’un modèle de planification en Halti ; une analyse croisée de ces deux premiers éléments qui fournira cadre et, en partie, l’ossature du modèle ; et une proposition concernant l’architecture de base du modèle. 4 LES OBJETS DE LA PLANIFICATION ET DE SYSTÈMES DE

PLANIFICATION La modélisation d’un système de planification doit d’abord considérer tous les niveaux territoriaux d’administration publique et politique. La Constitution du pays a déterminé les divisions politico-administratives suivantes du territoire national : le département; l’arrondissement; la commune; la section communale et le quartier. Aux fins de la présente, ces deux dernières peuvent être assimilées. Du plus petit au plus grand, ces territoires s’emboitent les uns dans les autres. Implicitement, la section communale intègre ses propres circonscriptions électorales.

Cet élément de base du système politique territorial ne sera toutefois pas considéré en soi ici da où il n’a aucune fonction PAGF OF Toutefois, il ne faut pas confondre les niveaux d’administration avec les niveaux de planification. De fait, si toute institution et/ou personne qui administre planifie effectivement la mise en œuvre de ses compétences, c’est l’intégration de ces institutions et/ou personnes à l’intérieur de mêmes processus décisionnels qui définit des sous-systèmes de planification, à articuler les uns aux autres.

Les aspects techniques de la planification se subdivisent en lanification globale, planification sectorielle et planification spatiale. Il s’agit de fait des trois (3) grandes fonctions de la planification, elles-mêmes interreliées, dont chacune inclut plusieurs objets de travail, ou sous-fonctions de planification. La planification globale vise l’orientation des politiques publiques les grandes affectations des ressources publiques. Elle détermine le cadre dintervention de faction publique et privée, et en mesure continuellement les résultats économiques et sociaux de façon ? réorienter les priorités et stratégies poursuivies.

Elle instrumente donc es décisions politiques nationales. La planification sectorielle cible l’action de l’Administration Publique. Elle propose des politiques, programmes et normes spécifiques concernant les missions de l’État et veille à leur application. Elle coiffe donc la gestion de l’ ices collectifs, s’assure de Elle fournit donc un cadre pour la localisation et la répartition des activités et efforts de développement. Les sous-fonctions de chacun de ces trois (3) aspects techniques de la planification doivent être réparties selon les niveaux d’administration. Ici, les considérations institutionnelles et légales priment.

Les aspects organisationnels de la planification considèrent, d’une part, les rôles et mandats respectifs des institutions et, d’autre part, l’articulation de ces mêmes institutions dans des espaces décisionnels. Ces aspects doivent de plus permettre et inciter la participation de la société civile aux décisions et à leur mise en œuvre. 6 On cherche à établir la subsidiarité entre les institutions nationales et les institutions décentralisées en assurant la cohérence des décislons et des actions, ainsi que leur appartenance à une même vision du développement.

La Constitution fixe déjà en la atière certains paramètres structurants. Ici, l’application du principe de subsidiarité devrait déterminer les rôles respectifs des institutions, notamment en matière de planification. Il implique une révision du cadre de gestion des services publics, incluant la définition du rôle de la société civile. La cohérence entre l’action des institutions de même niveau ou non d’administration doit pour sa art être assurée par des mécanismes intéerateurs PAGF s OF système de planification.

La nature et la portée des fonctions à assumer par l’État et ses capacités budgétaires doivent évoluer simultanément. Sans cette adéquation, les bénéfices escomptables de tout système de planification sont marginaux. Les investissements sectoriels sont alors à perte à plus ou moins brèves échéances lorsqu »l s’agit d’investissements publics ou à rentabilité globale moindre pour les investissements privés. La recherche de cette adéquation donc, impose des choix. Et des limitations au système à mettre en place.

La matrice suivante positionne les divers éléments discutés précédemment dans un modèle de base pouvant servir de premier cadre de réflexion pour l’élaboration d’un système de planification articulant les pouvoirs nationaux et erritoriaux. L’analyse qui suit utilisera cette matrice de base afin d’illustrer le positionnement des divers éléments structurants à considérer pour dégager le cadre et l’ossature du système de planification. Cette utilisation permettra par ailleurs une concentration de l’analyse sur les éléments essentiels à dégager. MATRICE DU SYSTEME DE PLANIFICATION Aspects Niveaux d’administration interinstitutionnelle, les pratiques et l’impact des activités de Le système de planification devra donc d’abord être défini en fonction du rôle et des missions de l’État qui sont depuis quelques années en train évoluer dans le sens d’un désengagement de l’Administration Centrale de la gestion et des interventions directes, d’un transfert de responsabilités aux Collectivités Territoriales, de la libéralisation de l’économie et de l’établissement d’un partenariat avec la société civile.

Cette redéfinition bien qu’implicite et encore partielle, résulte à la fois de l’application de la Constitution, de l’évolution du processus de démocratisation et de la mise en œuvre de nouvelles politiques publiques, souvent déterminées, d’ailleurs, par les conditionnalités de l’aide externe et par les ngagements internationaux de l’État.

En particulier, les dispositions constitutionnelles créant des Collectivités Territoriales autonomes ainsi que celles garantissant la liberté économique sont caractéristiques de cette évolution, de même que le retrait de PÉtat de la gestion des Entreprises Publiques, la libéralisation de certaines activités économiques et l’élaboration, en cours, de programmes de réformes.

En même temps, les obligations constitutionnelles de l’État concernant la fourniture de certains services à la population, aux Collectivités Territoriales et aux activités ericoles paraissent indiq é d’un recentrage de son l’établissement d’un partenariat avec la société civile rendent indispensable leur prise en compte dans la conception du système de planificatlon. Les compétences des Collectivités ne sont, cependant, qu’esquissées et le rôle de la société civile, quoique déjà important, n’est que sommairement défini. Les travaux en cours sur la réforme administrative, la décentralisation et la participation devraient permettre d’expliciter, à court terme, la redéfinition du rôle de État ainsi que de préciser, à la fois, les propositions sur les compétences des ifférents niveaux de Collectivités Territoriales et sur le rôle et les modalités de participation de la société civile.

La conception du système de planification devra aussi tenir compte de l’impact, actuellement plutôt limité, de l’action du secteur public dans un contexte national caractérisé, entre autres, par l’absence de visions globales et sectorielles de développement, la faiblesse du rôle normatif de l’État, la part limitée des recettes et dépenses publiques dans le P. l. B, la prédominance du secteur privé dans la desserte en services collectlfs et l’existence d’importants secteurs ‘activités échappant entierement à l’Administration.

Le système de planification devra aussi être conçu en fonction de l’organisation politico-administrative do es caractéristiques PAGF d’accords internationaux. Ces dispositions définissent aussi trois (3) niveaux de Collectivités Territoriales (le Département, la Commune et la Sectlon Communale) dotée chacune d’un organe administratif (un Conseil) assisté par une Assemblée, ainsi que deux (2) niveaux administratifs territoriaux de l’État en plus du niveau national (le Département et l’Arrondissement), placés sous l’autorité de eprésentants de l’Exécutif.

La Constitution octroie aussi l’autonomie aux Départements et aux Communes, prescrit la déconcentration des services publics avec délégation de pouvoir et établit un organe chargé, entre autres, du contrôle juridictionnel et administratif et de l’arbitrage des conflits entre FÉtat et les Collectivités Territoriales : la Cour Supérieure des Comptes et du Contentieux Administratif. Des compétences partagées par l’État et les Collectivités Territorlales sont aussl définies par la Constitution, entre autres, la responsabilité conjointe du Conseil

Départemental et de « Administration Centrale pour l’élaboration du plan de développement du département. 10 La mise en place de l’organisation politico-administrative prévue par la Constitution n’est toujours pas réalisée. De rares lois complémentaires ont été promulguées, notamment, une loi sur la Section Communale qui octroie aussi PAGF q OF l’adéquation des fonctions à envisager avec les capacités des intervenants dans le domaine.

En effet, la précarlté des ressources financières et matérielles de l’État limite considérablement ses moyens d’action et ses possibilités d’intervention qui sont, de lus, diminués par les problèmes d’organisation, de gestion et de fonctionnement du secteur public. De fait, le pays demeure fortement sous- administré et les déficiences dans la desserte en services publics, extrêmes.

Cette situation a, d’allleurs, contribué à la dépendance actuelle envers l’aide externe qui finance l’essentiel des investissements publics, les programmes de réformes et même certains aspects du fonctionnement des services de l’État. Des dispositions légales permettent aussi, dans certains cas, des ententes directes entre les bailleurs de fonds et les institutions bénéficiaires, de même que le inancement direct des activités des Collectivités Territoriales et des organisations de la société civile. ne telle dépendance, face aux contraintes de l’aide externe, réduit ainsi considérablement la marge de décision des autorités nationales dans les choix de politiques publiques et d’allocations de ressources puisqu’elles s’opèrent à la pièce. Ces contraintes ont ainsi aussi contribué à la mise en place de programmes sectoriels de développement disposant de leur propre financement et souvent peu intégrés dans le cadre général de Paction publique qu’elles orientent de fait sur la